Kehittämiskeskustelua lapsiperheiden sostepalveluista valtionhallinnossa 1970-2009. (bod.fi)
Takakannessa
”Tuen tarpeet ilmenevät usein yksittäisten ongelmien kautta. Sama ongelma voi saada erilaisia nimiä sen mukaan millä sektorilla asia nousee esiin. Näin ajaudutaan määrittelykilpailuihin käytännön työssä, hallinnossa ja ohjauksessa. Asiakkaan näkökulman korostaminen näyttää auttavan yhteisen kielen löytymistä. (Lasten ja nuorten psykososiaalisista hyvinvointia edistävät palvelut. STM 1992)
”Neuvola- ja päivähoitojärjestelmämme eivät ole olleet kovin vahvasti suuntautuneita vanhemmuuden ja parisuhteen tukemiseen. Perheillä tulisi olla nykyistä paremmin saatavilla äitiys- ja lastenneuvoloiden sekä varhaiskasvatuksen ja koulun tarjoama verkosto sekä tuetut mahdollisuudet vanhempien vertaisryhmien toimintaan. (Lapsille sopiva Suomi. STM 2005)
Kirjassa palautetaan mieleen valtionhallinnon kehittämiskeskustelua lapsiperheiden sostepalveluista 1970–2009. Yleiskuva näiden palvelujen kehityksestä oli pitkään myönteinen, kunnes se 1990-luvulla muuttui kriisipuheeksi. Kriisiytymisen syyksi on usein esitetty talouslamaa.
Kansantalous palautui kasvu-uralle, kehittäminen oli laajempaa kuin koskaan aikaisemmin ja uutta tutkimustietoa tuli monesta suunnasta, mutta palvelut eivät uudistuneet toivottuun suuntaan. Kirjassa ehdotetaan, että kriisiytymisen jatkumiseen vaikuttivat laman lisäksi 1) sosiaali- ja
terveydenhuollon hallintoreformit, 2) moniongelmaisuuden hiipiminen kehittämistä hallitsevaksi viitekehykseksi, 3) tiedon ja asiantuntijuuden eriytyminen etääntymistä lapsiperheiden ja palvelujen arjesta, 4) sekä institutionaalinen muistinmenetys.
Vuosituhannen vaihteesta alkaen vakiintunutta kehittämisstrategiaa luonnehditaan paradoksiksi: Vastuu palvelujen järjestämisestä oli kunnilla, mutta niiden kehittämistä hallittiin valtion normi- ja rahoitusohjauksella. Aineistosta etsittiin vaihtoehtoja omaksutulle kehittämisstrategialle. Sellaisiksi
löytyivät hyvän lapsiperhepalvelun periaatteiden selventäminen sekä siirtyminen projektikehittämisestä konseptikehittämiseen. Näihin viitaten tulevaa toimintaa määrittäviksi käsitteiksi ehdotetaan lapsen kehitystä aikuiseksi ja sen arjen vahvistamista.’
Saatteeksi
Käynnistimme Stakesissa 1990-luvun puolivälissä kouluterveyskyselyn keräämään kunnille ja kouluille vertailukelpoista tietoa yläkouluikäisten hyvinvoinnista, palveluista ja koulukokemuksista. Esittelimme tuloksia vuosittain Kouluterveyspäivillä ja lukuisissa muissa tilaisuuksissa, joihin osallistui lapsiperheiden, lasten ja nuorten palvelujen vastuuhenkilöitä ja arjen ahertajia. Näin ajauduin lähes päivittäin keskustelemaan näiden palvelujen tilasta ja tulevaisuudesta. Näköalapaikkoja olivat myös Stakesin ja kuntien yhteiskehittämishankkeet ja toiminta asiantuntijana Pirkanmaan Mielenterveys -hankkeessa vuosina 2002–2004 sekä osallistuminen valtakunnallisen PERHE-hankkeen koordinaatioryhmän työhön vuosina 2005–2007.
Jäätyäni eläkkeelle etsimme yhdessä viiden kaupungin lapsiperhepalveluista vastaavien johtajien kanssa vastauksia kysymykseen: Miten lapsiperheiden palveluja tulisi uudistaa, jotta niissä voitaisiin mahdollisimman kustannusvaikuttavasti toteuttaa lapsen etua 2020-luvulla käytettävissä olevilla voimavaroilla? Tuloksena oli tutkimus Säästöjä lapsiperheiden palveluremontilla (KAKS 93/2015). Sen liiteraporissa esitettiin kuntien omia kuvauksia palvelukehittämisestään. Ehdotimme, että kansalliseen yhteisymmärrykseen perustuvassa pitkäkestoisessa kokeilu- ja tutkimusohjelmassa kehitetään kaikkia lapsiperheiden palveluja yhdistävä tavoitemalli.
Syksyllä 2015 pääministeri Juha Sipilän hallitus käynnisti Lasten ja perheiden palvelujenmuutosohjelman, jossa keskeisenä tavoitteena oli paikallisesti sovellettava perhekeskustoimintamalli. Marraskuussa 2015 keskustelin kahden kansallisen asiantuntijan kanssa LAPE-ohjelman perhekeskustoimintamallista. Tulkinnoissamme oli suuria eroja. Aloin selvittää, miten perhekeskuskehittäminen oli 2000-luvulla edennyt.
Näin käynnistyi harrastus, jonka parissa olen askarrellut seitsemän vuotta. Olen kahlannut laajenevassa aineistomassassa kuin Roope Ankka rahasäiliössään etsimässä ensin perhekeskuksen ja sitten yleisemmin lapsiperheiden palvelujen kehittämisen ’punaisia lankoja’. Kun ei ollut toimeksiantajaa eikä takarajaa, annoin harrastuksen välillä levätä pitkiäkin jaksoja. Viimeisen vuoden aikana olen yrittänyt saada harrastusta jonkinlaiseen pakettiin. Ei se helppoa ollut, kun koko ajan tuli uusia kiinnostavia näkökulmia mukaan.
Tavoitteena on ollut palauttaa lukijoiden mieleen keskustelua lapsiperhepalvelujen kehittämisestä sellaisena, kuin sitä olen löytänyt valtionhallinnossa tuotetussa aineistossa 1970-luvulta vuoteen 2009. Vuosien kuluessa olen saanut virikkeitä useissa keskusteluissa ja palautetta käsikirjoitusluonnoksiin monilta henkilöiltä. Lämmin kiitos kaikille ajatteluuni vaikuttaneille.
Helsingin Veräjämäessä joulukuussa 2022.
Matti Rimpelä
Tiivistelmä
Tämä työ käynnistyi marraskuussa 2015 satunnaisesta keskustelusta, jossa tuli esiin erilaisia tulkintoja pääministeri Juha Sipilän hallituksen käynnistämän LAPE-ohjelman perhekeskustoimintamallista. Aineistona oli valtionhallinnossa vuosina 1970–2009 julkaistuja strategioita, ohjelmia, mietintöjä ja raportteja, hallituksen selontekoja, lakiesitysten perusteluja yms. Tarkastelu rajattiin lapsiperheiden sosiaali- ja terveyspalveluihin, joista päivähoito jätettiin sivuun. Laajasta aineistomassasta poimittiin harkinnanvaraisesti tarkasteltavaksi kutakin ajankohtaa parhaiten kuvaavaa lainauksia, joita on osin tiivistetty.
Ensin selvitettiin perhekeskustulkintoja. Seuraavaksi tutustuttiin lapsiperheiden sosiaali- ja terveyspalvelujen yleiseen kehittämiskeskustelun ja siinä esiintyviin lapsiperhetulkintoihin. Vähitellen tuntui välttämättömältä asettaa edellä mainitut sosiaali- ja terveydenhuollon valtionhallinnon kehittämisen laajaan kuvaan. Jälkikäteen ajatellen tarkastelun kohteena oli valtionhallinnon institutionaalinen muisti, oppiminen ja unohtaminen lapsiperhepalvelujen kehittämisessä.
Johdannossa kuvataan työn etenemistä, esitetään tilastokuvaus lapsiperheistä ja palautetaan mieleen jatkuvaa huolta lapsiperheiden selviytymisestä yhteiskunnan muutoksissa. Kehittämiskeskustelua kuvataan kuudesta näkökulmasta: 1) Strategisia linjauksia 2) perhekeskeisiä toimintatapoja ja menetelmiä, 3) projekteja ja hankkeita, 4) palvelujen perhekeskeistä organisoitumista, 5) ohjelmajohtamista 2000-luvun alussa sekä 6) valmistautumista hallituskauteen 2007–2011.
Vaikka aineistoa kasautui neljän vuosikymmenen ajalta paljon enemmän kuin mitä tähän työhön oli mahdollista ottaa mukaan, suoraan lapsiperheiden palveluihin keskittyvää aineistoa oli vähän. Valtionhallinnon perhepolitiikka painottui lapsiperheiden elinoloihin ja tulonsiirtoihin. Lapsiperhepalveluihin viitattiin vain satunnaisesti. Pääosassa aineistoa tarkasteltiin palveluja ensisijaisesti lasten näkökulmasta, jonka ohessa oli mukana lapsiperheiden tarpeisiin vastaamista. Useimmiten tarkasteltiin erikseen sosiaalipalveluja tai terveyspalveja ja toinen sektori oli mukana yhteistyöhaasteena. Eniten suoraan lapsiperheisiin suuntautuvaa aineistoa tuotti YK:n perheen vuosi 1994
1970-luku oli yleisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen suunnitelmallisen kehittämisen ja kasvun aikaa. Voidaan puhua julkisen sektorin tilaaja-tuottajajärjestelmästä, jossa valtio tilasi kunnilta palveluja ja jakoi kunnilla valtionosuuksia niiden kustannuksiin. Kuntien tehtävänä oli tuottaa valtion tilaamia palveluja. Äitiys- ja lastenneuvolat olivat vakiintuneita, samoin kouluterveydenhuolto, joskin lähes yksinomaan lapsiin kohdistuneena.
Sosiaalipalveluille esitettiin vuonna 1971 yleiset strategiset periaatteet ja tavoitteet. Vuonna 1973 valmistui valtakunnallinen ohjelma perheiden ja alaikäisten sosiaalihuollon järjestämisestä. Seuraavina vuosina julkaistiin useita sosiaali- ja terveysministeriön toimikuntien ja työryhmien raportteja sekä lastensuojelujärjestöjen valmistelema lastensuojelupoliittinen ohjelma. Yläkäsitteiksi esitettiin perhehuoltoa, lastenhuoltoa ja lastensuojelua. Keskeisiä teemoja olivat kotikasvatuksen tuen ja perhekasvatuksen järjestäminen, kasvatusneuvolaverkoston laajentaminen koko maahan sekä lastensuojelun lainsäädännön uudistaminen.
Mannerheimin lastensuojeluliiton lapsipoliittisessa ohjelmassa (1974) ja Kansainvälisen lasten vuoden 1979 Suomen komitean mietinnössä (1980) tarkasteltiin lapsiperheiden ja lasten palveluja kokonaisuutena ja esitettiin pitkän ajan kehittämistavoitteita.
1980-luvulla hallinnon hajautuskomitea päätteli, että palvelujärjestelmät olivat rakenteellisesti vakiintumassa ja palvelujen määrä riittävä. Vuosikymmenen alussa toteutettiin ensimmäiset byrokratiatalkoot ja loppupuolella valmisteltiin toimenpide-esityksiä valtionhallinnon hajauttamiseksi. Sosiaali- ja terveyspalvelujen arvioinnissa kasvavaksi huolenaiheeksi nousi palvelujen pirstoutuminen. Yleisessä kehittämisessä painottuivat asiakaskeskeisyys, yhteistyö, yhdistäminen ja alueellistaminen.
Äitiys- ja lastenneuvolatoiminta jatkui vakiintuneena. Lasten ja nuorten psykiatrinen erikoissairaanhoito saivat omat kehittämisohjelmansa. Sosiaalihuoltolaki uusittiin vuosikymmenen alussa. Kasvatusneuvolat muuttuivat kasvatus- ja perheneuvoloiksi ja kodinhoitoapu kotipalveluksi.
Sosiaalihuoltolain uudistamista odottaneessa lastensuojelulain uudistamisessa edettiin nopeasti. Lastensuojeluun vakiintui laaja tulkinta, joka kuvattiin yksityiskohtaisesti Lastensuojelutoimikunta 1982:n osamietinnössä 1985. Hallitus antoi 1989 eduskunnalle selonteon lastensuojelun kehityksestä.
Keskustelu kotikasvatuksen tuesta ja perhekasvatuksesta jatkui aktiivisena vuosikymmenen puoliväliin saakka, mutta hiipui sen jälkeen. Vuosikymmenen päättyessä tieto edessä olevista hallintoreformeista hidasti lapsiperhepalvelujen kehittämisehdotusten toimeenpanoa.
Kansantalouden syvä lama pakotti 1990-luvun alussa julkishallinnon siirtymään kasvun ohjaamisesta voimavarojen leikkauksiin. Samanaikaisesti alettiin toimeenpanna sosiaali- ja terveydenhuollon valtionhallinnon reformeja. Lääkintöhallitus ja sosiaalihallitus yhdistettiin 1991 sosiaali- ja terveyshallitukseksi, jonka tehtävät jaettiin 1992 ministeriölle ja uusina perustettaville sosiaalialan tutkimus- ja kehittämiskeskukselle (Stakes), terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle ja lääkevirastolle.
Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelujärjestelmä purettiin 1993 ja samalla päättyi kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen normi- ja rahoitusohjaus. Lääninhallituksia vähennettiin ja niiden voimavaroja leikattiin. Stakesin tehtäväksi tuli tukea informaatio-ohjauksella kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämistä. Projekteiksi organisoitunut palvelukehittäminen yleistyi nopeasti.
Ennen tietoisuutta laman vaikutuksista (1989–1992) valmistui useita selvityksiä lapsiperhepalvelujen tilasta ja kehittämisestä. Yhtenä mittarina oli lasten sijaishuollon väheneminen. Vaikka ongelmiin kiinnitettiin huomiota, yleiskuvaa kuvattiin myönteisesti.
Laman seurausten tullessa näkyviin tilannekuva muuttui nopeasti. Huoli lapsiperheiden ja lasten pahoinvoinnista ja palvelujen kyvystä selviytyä lisääntyvästä kuormituksesta kasvoi siinä määrin, että vuosituhannen vaihteessa valmisteltiin hoitotakuuta lasten ja nuorten psykiatriseen erikoissairaanhoitoon ja eduskunta osoitti korvamerkityn määrärahan näiden palvelujen kehittämiseen.
2000-luvun alkaessa kansantalous oli kasvanut useita vuosia. Valtionhallinnon ja kuntien välinen vuorovaikutus alkoi vakiintua laman ja hallintoreformien muokkaamassa toimintaympäristössä. Ajankohtaisina kysymyksinä pysyivät palvelujen hajanaisuus sekä voimavarojen niukkuus suhteessa lakisääteisiin tehtäviin ja kuormituksen jatkuvaan kasvuun. Uutta oli kasvava huoli kuntien välisten erojen kasvamisesta sekä varhainen puuttuminen ja palvelujen yhdistäminen perhepalveluverkostoiksi tai perhekeskuksiksi. Projektikehittäminen oli laajempaa ja monimuotoisempaa kuin koskaan aikaisemmin. Lastensuojelu sai oman kehittämisohjelmansa ja lastensuojelulaki uudistettiin.
Vuosina 2005–2007 toimeenpannut kehittämisohjelmat päättyivät hallituskauden loppuessa. Uusi hallitus hyväksyi useita rinnakkaisia ohjelmia seuraavalle hallituskaudelle. Vuonna 2009 kansantalous ajautui taantumaan. Kansanterveyslaitos ja Stakes yhdistettiin Terveyden ja hyvinvoinnin laitokseksi. Lääninhallitukset lopetettiin. Osa niiden tehtävistä osoitettiin uutena perusteluille aluehallintovirastoille.
1970–1980-lukujen aineistossa lapsiperhepalvelujen toiminnan kehittäminen suuntautui usein toimintatapoihin ja menetelmiin, joista esimerkkeinä tarkasteltiin kotikasvatuksen tukea, perhekasvatusta, kodinhoitoapua, tukihenkilötoimintaa, perhesuunnittelua, perhevalmennusta pienryhmissä, tehostettua perhetyötä sekä perhelääkäri- ja hoitajatoimintaa. 1990-luvulta ja vuosituhannen vaihteesta kuvataan laajan terveystarkastuksen, läheisneuvonpidon ja lapsiperheiden palveluohjauksen kehittämistä.
Projektien laajasta kirjosta poimittiin muutamia esimerkkejä, joita kuvataan pääasiallisen suuntautumisen mukaan neljässä ryhmässä: lapsiperheille arjen tukea, laaja-alaista yhteistyötä, koko kylä kasvattaa sekä vanhemmuutta tulkitsemassa ja tukemassa.
Aineistosta löytyi kolme esimerkkiä organisoitumisesta, joissa päätavoitteena oli lapsiperheen tukeminen kokonaisuutena: Kasvatus- ja perheneuvola, lapsiperhepalvelujen yhdistäminen hallinnolliseksi kokonaisuudeksi ja hyvinvointineuvola. Kasvatus- ja perheneuvolaverkostoa rakennettiin 1970- ja 1980-luvuilla, mutta 1990-luvulta alkaen kiinnostus sen ylläpitämiseen erityisenä palveluna väheni.
Lapsiperhepalvelujen hajanaisuuteen alettiin 1990-luvulta esittää ratkaisuksi niiden yhdistämistä hallinnolliseksi kokonaisuudeksi. Muutamissa pienissä kunnissa edettiin toimeenpanoon ennen vuosituhannen vaihdetta. Hallinnollisesta yhdistämisestä keskusteltiin vilkkaasti 2000-luvun alussa. Ensimmäisenä suurena kuntana Tampere eteni toimeenpanoon 2007. Äitiys- ja lastenneuvoloinen yhdistäminen ja laajentaminen koko lapsiperheen hyvinvointineuvoloiksi nousi keskusteluun ja kokeiltavaksi 2000-luvun alussa.
Uutta oli lapsiperhepalvelujen muutosohjelmien johtaminen ongelmiin erikoistuneiden palvelujen tutkimuksen tuloksista ja tulkinnoista lähtien. Varhainen avoin yhteistyö kasvoi sosiaalityön ja erityisesti lastensuojelun tutkimuksesta. Toimiva lapsi&perhe -toiminnan juuret olivat masentuneiden vanhempien lasten tukeen kohdistuneessa lastenpsykiatrisessa tutkimuksessa. Molemmista kehittyi lapsiperhepalvelujen uudistamisen yleinen ohjelma.
2000-luvun alussa kasautui kriittisiä arvioita projektikehittämisestä. Informaatio-ohjaukseksi kaventunut valtionohjaus ei tuottanut toivottuja tuloksia. Uutta hallintaa haettiin hallitusohjelmiin perustuvilla poikkihallinnollisilla politiikka- ja kehittämisohjelmilla, joita toimeenpanevien projektien kustannuksiin kunnilla oli mahdollisuus hakea valtionavustusta.
Sosiaalihuolto ja terveydenhuolto saivat omat kehittämisohjelmansa. Terveydenhuollon hankkeessa lapsiperhepalvelut eivät olleet keskeisenä teemana. Sosiaalialan hankkeessa ne olivat esillä useissa painosuunnissa, joista yksityiskohtaisemmin on kuvattu VARPU-hanketta ja PERHE-hanketta.
Kouluampumiset 2007 ja 2008 vauhdittivat yhteiskunnallista keskustelua lapsiperhepalvelujen tilasta ja uudistamisesta. STM käynnisti selvityksen ehkäisevistä palveluista ja järjesti useita asiantuntijakokouksia. Stakesissa valmisteltiin päivitetyn strategian toimeenpanoon horisontaalisia ohjelmia, joista yhtenä oli lasten, nuorten ja perheiden LANUPE-ohjelma.
Hallituskauden vaihtuessa rakennettiin lapsiperhepalvelujen valtionohjaus uudelleen kolmeksi politiikka- ja kehittämisohjelmaksi 1) lapsi- ja nuorisopoliittinen kehittämisohjelma, 2) lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma sekä 3) sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämisen Kaste-ohjelmaan sisältyvä Lasten Kaste-ohjelma.
Pohdinnassa palataan tämän työn alkuvaiheen kysymyksiin, joita olivat perhekeskuksen sekä lapsiperheen ja sen tukemisen tulkinnat lapsiperhepalvelujen kehittämiskeskustelussa.
Perhekeskuksista puhuttiin kansainvälisessä kirjallisuudessa yleisesti 1980-luvulta alkaen. Aineistosta löytyi perhekeskukseen viittaavia toiminta-ajatuksia jo 1940-luvulta. Käsitteenä perhekeskus tuli Suomeen 1990-luvun alussa Mannerheimin Lastensuojeluliiton kehittämänä toimintamallina, joka laajeni vuosituhannenvaihteeseen mennessä paikallisyhdistysten toteuttamana koko maahan. Julkisen sektorin palvelukehittämisen ydinteemojen joukkoon perhekeskus ei kuitenkaan tullut näistä virikkeistä. Tutustuminen Leksandin perhekeskustoimintaan syksyllä 2000 käynnisti useita spontaaneja kokeiluja kunnissa.
Valtionhallinnon tuottamaan aineistoon perhekeskus tuli vuodesta 2003 alkaen, usein rinnan perhepalveluverkoston kanssa. Sosiaalialan kehittämisohjelman yhdeksi painoalueeksi tuli perhekeskuskehittäminen, jota toimeenpantiin 2005–2007 PERHE-hankkeessa yhteistyössä lähes sadan kunnan kanssa. Vuoteen 2009 mennessä Suomessa ei kuitenkaan kehittynyt perhekeskustoimintamallia, joka olisi vakiintunut joissakin kunnissa osaksi lapsiperhepalveluja ja todettu siinä määrin toimivaksi, että sitä olisi ollut perusteltua suositella muille kunnille.
Lapsiperheen varhaisissa tulkinnoissa puhuttiin laajasta perheestä, joka oli lukuisten aikuisten talousyksikkö. Tämän työn aineistossa lapsiperhe esiintyi useimmiten ydinperheeksi tulkittuna (isä, äiti, lapset), jonka tulevaisuutta uhkasivat yleiset yhteiskunnalliset muutokset. Huoli lapsiperheistä pysyi ajankohtaisena ja voimistui 1990-luvulla sekä uudelleen 2007–2008, mutta keskustelussa palveluista lapsiperhe hajosi yksilöiksi sekä edelleen vanhemmuudeksi ja lapsuudeksi.
Seuraavaksi kiinnitettiin huomiota lapsiperheelle alun perin kuuluneiden tehtävien osittaiseen yhteiskunnallistamiseen (oppivelvollisuuskoulut, päivähoito ja sijaishuolto). Yleinen yhteiskunnallinen kehitys tuotti useita muita kodin ulkopuolisia toimijoita (joukkotiedotus, harrastukset ja viimeksi sosiaalinen media), jotka vaikuttivat aikaisempaa voimakkaammin lapsen arkeen. Lapsiperheen näkökulmasta kriittisiä muutoksia olivat myös kotikasvatuksen tuen ja perhekasvatuksen jääminen sivuun kehittämiskeskustelun ajankohtaiskysymyksistä ja arjessa auttamisen (esim. kotikäynnit ja kodinhoitoapu) heikentyminen. Voidaan puhua uudelleen muodostuneesta laajasta perheestä tai jaetusta vanhemmuudesta, jossa kotien aikuiset joutuivat kilpailemaan lapsen huomiosta ja ajasta lapsuuden muiden instituutioiden ja niiden aikuisten kanssa.
Neljän vuosikymmenen aikana keskustelu lapsiperheiden sosiaali- ja terveyspalveluista oli sekä laajaa että moniulotteista. Kahden ensimmäisen vuosikymmenen aikana voidaan puhua ensin suunnitelmallisesta kasvusta ja sitten palveluiden vakiintumisesta. Toimintaympäristön yllättävän suuren muutoksen seurauksena 1990-luvulla suunnitelmallinen kehittäminen ja kasvun ohjaaminen muuttui parissa vuodessa voimavaraleikkauksiksi ja palvelukriiseihin reagoimiseksi.
Kehittämisprojektien lukumäärä oli 2000-luvun alussa suurempi kuin koskaan aikaisemmin. Tämän työn ajanjakson päättyessä jouduttiin kuitenkin toteamaan, että lapsiperhepalvelut eivät olleet uudistuneet toivottuun suuntaan. Samat ongelmat, joista puhuttiin 1990-luvulla ja osin jo 1970-luvulla, olivat edelleen ajankohtaisia ja jopa aikaisempaa vaikeampia.
Tämä työ olisi voinut päättyä edellä esitettyyn. Mieltä jäivät kuitenkin askarruttamaan lapsiperhepalvelujen kriisiytyminen 1990-luvulla ja kriisikeskustelun jatkuminen vuoteen 2009 saakka. Syyksi esitettiin useimmiten 1990-luvun lamaa ja sen vaikutuksia lapsiperheiden arkeen, lasten kehitykseen ja palvelujärjestelmään.
Mutta oliko kysymys vain lamasta, vai olisiko mahdollista löytää muitakin selityksiä siihen, että kansantalouden myönteisestä kehityksestä huolimatta lapsiperhepalvelujen uusintamisessa toivotulla tavalla ei onnistuttu? Aineistoa laajentamalla löytyi kolme ehdokasta lamaselityksen rinnalle: 1) Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionhallinnon reformit 1991 alkaen, 2) moniongelmaisuuden hiipiminen palvelukehittämistä hallitsevaksi viitekehykseksi, sekä 3) palvelukehittämistä ohjaavan tiedon ja asiantuntijuuden etääntymiseen lapsiperheiden arjesta.
Yhteenvetona päädyttiin esittämään, että lapsiperhepalveluiden valtionohjaus ajautui 2000-luvulla paradoksiin. Palvelujen järjestäminen oli jätetty kuntien vastuulle, mutta niiden kehittämisessä otettiin käyttöön normi- ja rahoitusohjaus, jonka sisään pääsi hiipimään hallitsevaksi viitekehykseksi moniongelmaisuus. Informaatio-ohjauksen ja hankekehittämisen arvioinneissa pääteltiin, että valtionhallinnon ohjauksella ei ollut toivottua vaikutusta kuntapalvelujen järjestämiseen. Voidaan myös kysyä, miksi valtionohjauksella olisi hallintoreformien jälkeen pitänyt olla voimaa suhteessa kenttään. Jo 1980-luvulla strategisena tavoitteena oli palvelujen vieminen ihmisten luo (getting to people). Pyrittiin aktivoimaan kansalaiset osallistumaan palvelujen käyttämisen lisäksi niiden tuottamiseen ja järjestämiseen omalla asuinalueellaan.
Tavoiteltu siirtyminen yläpolitiikasta alapolitiikkaan oli 2000-luvun alussa toteutumassa. Tähän viittasivat laaja projektikehittäminen ja kuntien spontaanit perhekeskuskokeilut. Vaikka valtionohjauksella ei ollut voimaa vaikuttaa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen kunnissa, normi- ja rahoitusohjauksen käyttöönotto palvelukehittämisessä oli vaikuttavaa. Kunnissa keskityttiin valmistelemaan hallitusohjelmaa toimeenpanevia projektisuunnitelmia niin, että niiden kustannuksiin saataisiin mahdollisimman suuri valtionavustus. Kiinnostus investoida jatkuvaan omatoimiseen kehittämiseen hiipui. Vahvistuva ongelmiin erikoistunut ja hajaantunut tiedonmuodostus ja asiantuntijuus ohjasivat yhä enemmän kunnallishallinnon päätöksiä lapsiperhepalvelujen voimavaroista ja rakenteista.
Valtionhallinnossa omaksutusta kehittämisstrategiasta ja erityisesti sen toimeenpanosta kasautui 1990-luvulta alkaen kasvavaa kritiikkiä. Sitä ei kuitenkaan otettu huomioon uusia kehittämisohjelmia valmisteltaessa ja toimeenpantaessa. Tämän toteaminen antoi aiheen etsiä, oliko aineistossa esitetty toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja palvelukehittämisen järjestämiseksi.
Ensimmäisenä kiinnittyi huomio 1980-luvun loppupuolella käynnistettyyn Parempaa julkista palvelua -ohjelmaan, johon oli tilattu markkinoinnin professorilta katsaus hyvän palvelun periaatteisiin ja käytäntöihin. Vuonna 1987 valmistunutta opasta soveltaen tuntui mahdolliselta luonnostella alustavasti hyvän lapsiperhepalvelun periaatteita ja käytäntöjä.
Toinen vaihtoehtoinen strategia löytyi vuonna 2007 julkaistusta selvityksestä sosiaalihuollon kehittämisen tulevaisuuteen. Siinä esitettiin siirtymistä projektikehittämisestä konseptikehittämiseen. Myös tätä vaihtoehtoa sovellettiin alustavasti lapsiperhepalvelujen kehittämiseen. Tuloksena oli ehdotus tulevaa toimintaa määrittäviksi ydinkäsitteiksi. Lapsen kehitys aikuiseksi, arki, hoivaaminen, kasvattaminen, opettaminen, suojeleminen, huoltaminen, kasvuympäristö ja palvelut sekä kaikkien näiden muuttuminen ajan myötä.
Lapsiperhepalvelujen kehittämiskeskustelu valtionhallinnossa etääntyi 1990-luvulta alkaen arjesta. Vauhdittajana olivat hallintoreformit, joiden seurauksena kehittämiskeskustelu irtautui lapsiperhepalvelujen ajantasaisista voimavaroista ja valvonnan tuottamasta tiedosta. Käsikirjoitusta viimeisteltäessä kahden viime vuosikymmenen kehittämiskeskustelusta löydettiin hallintokielistä tarinan kerrontaa, hajanaisuutta ja pysähtyneisyyttä ja päädyttiin kysymään, oliko institutionaalinen muistinmenetys estänyt valtionhallinnossa organisaation muistiin perustuvaa oppimista ja näin mahdollistanut tehottoman tai jopa kielteisiä vaikutuksia tuottaneen kehittämisstrategian omaksumisen ja jatkamisen ainakin vuoteen 2009 saakka.